Presentate dal prof. Costa in Commissione Consultiva Regionale le proposte per i decreti di attuazione dello Statuto Siciliano

di Fonso Genchi

La Regione Siciliana, in seguito al Tavolo Tecnico Stato-Regione aperto dal Governo Monti dopo la protesta di gennaio dei "Forconi", ha istituito una Commissione Consultiva composta da una decina di persone e presieduta dall'assessore Gaetano Armao. La finalità della Commissione è quella di individuare le linee di azione della Regione in occasione degli incontri del Tavolo Tecnico Stato-Regione che avranno inizio nelle prossime settimane. Uno degli argomenti principali che sarà discusso in tale Tavolo Tecnico riguarderà l'attuazione dello Statuto di Autonomia della Regione Siciliana; infatti, è risaputo che la maggior parte degli articoli dello Statuto Siciliano è ancora oggi, a 64 anni dalla sua conversione in legge costituzionale, rimasta inattuata. Uno dei componenti della Commissione Consultiva è il prof. Massimo Costa, docente universitario, chiamato a formarne parte a titolo gratuito in qualità di esperto proprio in materia di Statuto Siciliano. Lo scorso lunedì 30 aprile la Commissione si è riunita per la prima volta e, in questa occasione, il prof. Costa ha già presentato delle proposte in merito ai decreti di attuazione dello Statuto di Autonomia. Pubblichiamo, a seguire, per intero l'interessantissimo documento:

Memoria per i Decreti di attuazione Statuto della Regione siciliana (proposte):

INDICE:

Decreto I (Commissario dello Stato)

Decreto II (Bilancio della Regione, degli enti locali e degli enti sottoposti a vigilanza della Regione)

Decreto III (Devoluzione di competenze legislative ed amministrative e Regime delle spese correnti della Regione siciliana)

Decreto IV (Regime delle entrate correnti della Regione siciliana)

Decreto V (Fondo di Solidarietà Nazionale e Fondi strutturali europei)

Decreto VI (Devoluzione di Demanio e Patrimonio statale)

Decreto VII (Regime finanziario degli enti locali siciliani, ordinamento enti locali e amministrazione periferica dello Stato e della Regione)

Decreto VIII (Norme di attuazione da sottoporre a ratifica da parte dell’Unione Europea)

Decreto IX (Regime previdenziale e assistenziale applicabile al territorio della Regione Siciliana)

Decreto X (Decentramento delle funzioni giudiziarie e istituzione della Corte di Cassazione in Sicilia)

Decreto I (Commissario dello Stato):

Oggetto: Sospensione a tempo determinato delle funzioni del Commissario dello Stato sino a quando non saranno definite, per mezzo di apposita legge costituzionale, le modalità di contemperamento del rispetto del dettato letterale dello Statuto in materia di Alta Corte con i rilievi mossi in materia dalla giurisprudenza costituzionale.

Nelle more di tale definizione il Commissario dello Stato cessa dalle proprie funzioni e le modalità di controllo di costituzionalità delle leggi regionali siciliane operano secondo il diritto comune alle altre regioni.

Commento:

La norma, apparentemente non legata alla materia finanziaria, è invece coessenziale alla stessa. La figura del Commissario, infatti, costituisce particolare tutela dell’Autonomia speciale siciliana solo in presenza dell’Alta Corte, con le sue note forme paritetiche di composizione. In assenza di questo foro, il sindacato del Commissario si è tradotto praticamente in una speciale censura preventiva della legislazione siciliana, operata indirettamente dal Governo, che sostanzialmente pone la Sicilia al di sotto delle altre regioni per grado di autonomia.

Non è necessario, in questa fase, che Stato e Regione condividano le rispettive posizioni in materia di Alta Corte. Di fatto il decreto attuativo equivale ad una soppressione della figura del Commissario che pone la Sicilia sullo stesso piano delle altre regioni. Si ravvisa comunque l’opportunità di “congelare” e non di “abolire” la figura del Commissario per due ordini di motivi. In primo luogo perché, a statuto vigente, la sua figura è ancora prevista e quindi non sarebbe possibile eliminarla per mezzo di decreto attuativo che è fonte di diritto subordinata alle leggi costituzionali. In secondo luogo perché, rinunciando al Commissario, la Regione starebbe rinunciando definitivamente anche all’Alta Corte, il che, anche alla luce dell’esperienza storica, non appare opportuno.

Del resto, con uno spirito di leale collaborazione tra Stato e Regione, l’annosa questione potrebbe anche essere risolta. L’Alta Corte può avere una serie di competenze speciali (le tre ad essa attribuite dallo Statuto) che derogano a quella generale della Corte Costituzionale, senza che si creino “doppie competenze” o “sindacati generali di costituzionalità” da parte di questa su norme statali. I casi dubbi di competenza, al “confine” per così dire, potrebbero sempre essere sciolti dalla stessa Corte Costituzionale, per natura sovraordinata. Quanto all’unità di giurisprudenza costituzionale, peraltro non esplicitata nella Costituzione, essa potrebbe sostanzialmente essere garantita assicurando, per la parte statale di composizione della Corte siciliana, una coincidenza tra i membri della stessa ed alcuni membri della Corte Costituzionale. Ma di ciò, appunto, dovrebbe occuparsi una legge di rango costituzionale. Nelle more il decreto in parola evita umilianti negoziati ad ogni finanziaria e dà alla Regione una reale libertà di manovra.

Decreto II (Bilancio della Regione, degli enti locali e degli enti sottoposti a vigilanza della Regione):

Oggetto:

La normativa in materia di bilancio degli enti in parola, oltre a rispettare letteralmente il dettato degli artt. 19 Statuto e 81 Costituzione, può essere “integrativa” rispetto a quella nazionale e non “sostitutiva”. I documenti finanziari della Regione, tuttavia, devono avere le seguenti caratteristiche:

- Ispirarsi, in quanto applicabili, alle analoghe norme statali, poi, in subordine, alle norme regionali proprie, nel rispetto della legge-quadro in materia di contabilità pubblica (con un rinvio dinamico ad analoghe leggi-quadro a venire) e, in ulteriore subordine, alle norme comuni alle altre regioni,

- Disporre un’approvazione ordinaria dei documenti di programmazione finanziaria 5 mesi prima dell’inizio dell’esercizio finanziario (31 luglio, quindi), per rispettare l’originaria previsione del mese di gennaio quando gli esercizi iniziavano a luglio.

Per tutte le amministrazioni soggette a vigilanza della Regione, e per la Regione stessa, è opportuno prevedere l’obbligo di una preventivazione e consuntivazione, non solo in termini finanziari, ma anche in termini economico-patrimoniali, sociali ed ambientali.

Commento:

Il decreto attuativo, in apparenza soltanto di “servizio” rispetto ai contenuti dei documenti finanziari, contiene invece importanti innovazioni. Da un lato alla competenza della Regione non si abdica, ma si contempera con le inevitabili esigenze di coordinamento di finanza pubblica e si evita di correre il rischio che tale competenza possa tradursi in futuro in un ritardo nel recepimento delle fondamentali normative statali in materia finanziaria.

Al contempo il decreto attuativo può essere un’occasione per porre i documenti degli enti pubblici siciliani all’avanguardia, con l’obbligo generalizzato di affiancamento della contabilità economico-patrimoniale e con la predisposizione di bilanci sociali ed ambientali.

Altre finalità evidenti del decreto in parola sono:

- Quella di ribadire la competenza della Regione in materia di enti locali, per evitare che lo Stato si sostituisca in tutto alla Regione nelle funzioni di coordinamento degli stessi. Ciò non confligge con l’autonomia amministrativa e finanziaria degli enti stessi, in quanto la Regione, in materia, si sostituisce in gran parte allo Stato nelle sue funzioni e non a quelle degli enti locali medesimi.

- Quella di mantenere la previsione, in realtà mai avverata, nello Statuto di un’approvazione anticipata dei documenti finanziari in modo di evitare, quanto più possibile, il ricorso agli esercizi provvisori, i quali di fatto danneggiano l’azione amministrativa della Regione e, indirettamente, la Sicilia stessa.

- Quella di ribadire la natura politica e non amministrativa dell’Autonomia siciliana, assimilando, per quanto possibile, il suo bilancio a quello dello Stato, come è sempre stato, e non a quello delle Regioni.

Decreto III (Devoluzione di competenze legislative ed amministrative e Regime delle spese correnti della Regione siciliana):

Oggetto:

La prima parte del decreto riordina, attraverso il combinato disposto tra gli artt. 14, 15, 17 e 18 dello Statuto, 117 della Costituzione, 3, 4 e 6 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, le materie soggette alle diverse competenze dell’Unione, dello Stato e della Regione. In linea di principio sono possibili 9 campi di legislazione:

- competenza esclusiva dell’Unione;

- competenza concorrente Unione-Stato;

- competenza concorrente Unione-Regione;

- competenza esclusiva dello Stato, con competenza complementare dell’Unione;

- competenza concorrente Stato-Regione, con competenza complementare dell’Unione;

- competenza esclusiva della Regione, con competenza complementare dell’Unione;

- competenza esclusiva dello Stato;

- competenza concorrente Stato-Regione;

- competenza esclusiva della Regione.

Sulle materie soggette a competenza concorrente in cui la normativa “di dettaglio” competa alla Regione, questa istituisce un proprio ufficio legislativo con il compito di raccogliere annualmente le norme fondamentali (rispettivamente, europee o statali) direttamente applicabili in Sicilia ed inderogabili dalla legislazione regionale, al fine di favorire la certezza del diritto. Tali raccolte sono inviate al Consiglio di Giustizia Amministrativa per un “parere” di costituzionalità.

La seconda parte del decreto disciplina il passaggio integrale delle funzioni statali alla Regione nel territorio dell’Isola.

Questo passaggio avviene in due modi, a seconda che sulla materia esista o no competenza legislativa regionale, esclusiva o concorrente che sia. Per le materie attratte alla competenza esclusiva dell’Unione, si considerano assimilate alla competenza regionale tutte quelle materie sulle quali, in assenza dell’art. 4 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione, sarebbe presente una competenza legislativa regionale, concorrente o esclusiva.

Sulle materie soggette a competenza legislativa regionale il decreto prevede un passaggio generalizzato di funzioni, con annessa disponibilità di personale, uffici, strutture, a partire dal primo esercizio finanziario successivo all’entrata in vigore del decreto attuativo. Il personale statale in servizio presso le relative amministrazioni diventa de jure personale regionale con il diritto, ad personam, di mantenere la normativa, le retribuzioni, e, in genere, lo status giuridico ed economico del personale statale sino al collocamento a riposo. Le amministrazioni autonome poste sotto la vigilanza dello Stato, come ad esempio le università, passano parimenti sotto la vigilanza e la legislazione della Regione.

Ad esempio, in tal modo, l’intera scuola siciliana sarà inquadrata nei ruoli regionali, così come tutta l’amministrazione finanziaria periferica (agenzia delle entrate, corpo della Guardia di Finanza, che sarà regionalizzato, e così via).

Tutti i decreti attuativi sulle varie branche di amministrazione statale in precedenza devoluta sono abrogati. E con essi ogni competenza statale amministrativa che in quelli veniva disposta. Nelle materie di legislazione concorrente allo Stato non possono spettare che le funzioni legislative di emanare i principi fondamentali della legislazione di settore, così come, nei campi di legislazione esclusiva della Regione, soltanto le funzioni legislative costituzionali. Il mantenimento, ultroneo, di funzioni esecutive (ad esempio la determinazione dei programmi “ministeriali” nella scuola) oltre che legislative in capo allo Stato deve semplicemente cessare.

Sulle materie soggette a competenza legislativa statale, compresa la polizia, gli uffici statali nell’Isola sono organizzati unitariamente in “Ministero per gli affari Siciliani”, con doppia sede a Roma e a Palermo, ma de jure sotto le dipendenze del Presidente della Regione che potrà, a sua volta, delegare suoi assessori, anche per la rappresentanza del Ministero in Consiglio dei Ministri. Il personale resterà statale a tutti gli effetti, cambiando solo l’organizzazione interna e la dipendenza gerarchica dal “Presidente-Ministro” e non dalla Regione in quanto tale. La Polizia di Stato e l’Arma dei Carabinieri sono organizzate quindi in un unico corpo di polizia chiamato “Polizia di Stato Siciliana”, posta alle dirette dipendenze del Presidente della Regione. Da tale generale devoluzione saranno esplicitamente escluse le Forze Armate destinate alla Difesa.

La terza parte del decreto dispone la formazione “dinamica”, cioè con recepimento automatico, di tutte le autorità amministrative di vigilanza previste per il resto del territorio nazionale. La Regione, quindi, dovrà istituire, con propria legge, altrettante autorità, per la privacy, per l’energia, per la vigilanza sulle assicurazioni, per la vigilanza sul credito, per l’antitrust, e così via, quante quelle che, di volta in volta, saranno stabilite con legge statale.

La quarta parte del decreto dispone l’accollo alla Regione di tutte le spese correnti a questo titolo devolute, anche quando queste siano a loro volta devolute, con legge regionale, ad enti locali o ad altri enti soggetti al controllo della Regione. Una clausola di salvaguardia finale garantisce alla Regione una compartecipazione transitoria da parte dello Stato, da abbattere ed estinguere progressivamente nell’arco di dieci anni. Sulle funzioni relative a materie su cui la Regione vanta competenze concorrenti inerenti prestazioni sociali e diritti di cittadinanza (lavoro, istruzione, sanità) il decreto prevede la possibilità dello Stato di integrare le risorse regionali con risorse perequative nel caso in cui la capacità contributiva dell’Isola non fosse capiente a garantire tali diritti minimi. Tale possibilità deve però essere rimessa alla discrezionalità dell’azione di Governo e non legata a diritto da parte della Regione.

Commento:

L’impianto dello Statuto siciliano lega le spese a carico della Regione alle funzioni amministrative da questa svolte ai sensi del proprio art. 20. A sua volta questo lega le funzioni amministrative alle materie sulle quali lo Statuto attribuisce alla Regione competenza legislativa concorrente o esclusiva. Si comprende come sia necessario un decreto attuativo sulla materia delicatissima delle spese regionali, e come questo debba legarsi inevitabilmente a quello delle relative funzioni devolute dallo Stato.

In primo luogo, vista la formulazione a tratti “antiquata” del dettato statutario del 1946 e la combinazione, non sempre chiara, di questo con i dettati costituzionale ed europeo, si rende necessaria un’interpretazione autentica in cui i differenti campi di legislazione siano distinti in maniera efficace, garantendo anche una adeguata “certezza del diritto” in materia.

In secondo luogo non si può dilazionare ancora il passaggio di funzioni e personale dallo Stato alla Regione. Lo spirito dello Statuto era chiaramente quello di una devoluzione integrale di funzioni, seppure nelle due forme di “autarchia”, laddove c’era competenza regionale, e “gerarchia”, per mezzo del Presidente-Ministro, laddove la competenza restava statale, e tale spirito va mantenuto e finalmente attuato.

È importante sottolineare come, grazie a questo decreto, la Regione si faccia carico praticamente di tutte le spese pubbliche sostenute in Sicilia, ivi comprese le perequazioni e i trasferimenti a favore degli enti locali. Ma è anche importante ribadire che questa devoluzione di spese e funzioni può e deve certamente riguardare la parte corrente delle spese, ma non anche quella in conto capitale, per la quale è indispensabile mantenere l’impianto di una perequazione infrastrutturale obbligatoria. La “perequazione di parte corrente” non va certo esclusa a priori, viste le condizioni drammatiche dell’economia siciliana, ma non va neanche rivendicata. Dev’essere lo Stato ad avvertire la necessità di essere presente in Sicilia. Questa deve dimostrare di essere finanziariamente responsabile ed autosufficiente, sia pure con le dovute gradualità.

Decreto IV (Regime delle entrate correnti della Regione siciliana):

Oggetto:

Il decreto dispone la totale spettanza delle entrate riscosse e maturate in Sicilia, salve le eccezioni espresse, a favore della Regione.

Sono riservate alla legislazione statale le sole imposte indirette commisurate ai volumi di produzione, le entrate da monopoli e le entrate da giochi e scommesse. Su queste entrate allo Stato è garantita una quota pari alla regionalizzazione delle spese statali a favore della Sicilia, in loco e fuori, e, più esattamente:
a) difesa;
b) rappresentanza diplomatica e consolare;
c) interessi passivi sul debito pubblico (in proporzione alla restante spesa statale a favore della Sicilia rispetto al totale nazionale);
d) costo degli organi costituzionali centrali.

I dati per liquidare la quota di spettanza dello Stato su queste tre classi di entrate sono determinati dalla regionalizzazione della spesa statale effettuata dalla Ragioneria generale dello Stato sull’ultimo Rendiconto Generale dello Stato disponibile e sono rivisti annualmente. La restante somma resta a favore della Regione, che può costituire sulla stessa anche compartecipazioni a favore degli enti locali (cfr. infra).

Sono riservate alla normativa europea tutte le entrate derivanti dalle tariffe doganali, il cui gettito, comunque, affluisce alla Regione.

Il territorio della Regione siciliana, sul quale le entrate sono considerate effettuate “al suo interno”, comprende le dogane (e quindi, ad esempio, l’IVA riscossa in dogana), le acque territoriali, e, laddove fiscalmente rilevante, la zona limitrofa, la piattaforma continentale e lo spazio aereo prospicienti il territorio della Regione.

Su tutte le altre entrate, e quindi imposte indirette sui consumi o sugli scambi (compresa quindi l’IVA), imposte dirette di ogni tipo, altre imposte, tasse, contributi, ed ogni altro tipo di tributo o di entrata pubblica, le leggi statali, a far data dall’1 gennaio successivo all’entrata in vigore del decreto, non trovano più applicazione nel territorio della Regione. Su tutte queste materie, nel rispetto della Costituzione e degli obblighi europei ed internazionali contratti dall’Italia, l’Assemblea delibera in maniera completamente autonoma sull’istituzione dei tributi, sulle basi imponibili, sulle esenzioni, sulle deduzioni e detrazioni e sulle aliquote.

Il principio generale è che la Regione può tassare ogni fattispecie tributaria maturata nel suo territorio o ogni presupposto d’imposta maturato in capo a soggetti, fisici o istituzionali, residenti nel suo territorio ed ovunque maturati. Al fine di evitare doppie imposizioni, lo Stato riconosce, ai soggetti residenti fuori dal territorio della Regione che sono tassati per fattispecie (ad esempio redditi) maturati nella Regione, un credito d’imposta di pari importo all’imposta pagata in Sicilia e ugualmente si regola la Regione nei confronti dei propri residenti per le imposte pagate sul resto del territorio nazionale. Per i redditi conseguiti all’estero la Regione si attiene alle norme internazionali e alle convenzioni sottoscritte dallo Stato italiano, subentrando allo stesso nei diritti e negli obblighi per quanto riguarda i contribuenti residenti nel territorio della Regione.

Per consentire una tassazione effettiva dell’IVA nel luogo ove avviene il consumo le transazioni tra Sicilia e resto del Paese sono assimilate alle transazioni intracomunitarie tra paesi membri dell’Unione.

Non possono più essere istituiti tributi erariali straordinari “di scopo” a valere sul territorio della Regione siciliana senza la previa deliberazione dell’Assemblea.

È prevista una norma transitoria di garanzia per garantire lo Stato dal mancato gettito che comporta l’attuazione di questo decreto. Le minori entrate per lo Stato saranno garantite inizialmente da un trasferimento dalla Regione, progressivamente abbattuto nell’arco di dieci anni. Questo trasferimento potrà essere compensato da quello uguale e contrario di cui al precedente decreto con liquidazione e pagamento della sola somma eccedente e con le stesse modalità graduali di estinzione.

Commento:

Il presente decreto costituisce il naturale complemento del precedente. Poiché tutte o quasi le spese correnti sono trasferite alla Regione ed agli enti da questa vigilati, così pure tutte o quasi le entrate che maturano nel territorio siciliano devono restare nel territorio che le ha prodotte. La solidarietà nazionale su entrate e spese correnti non può certo essere invocata dal territorio più povero (la Sicilia) a favore del più ricco (il resto del Paese) ma, eventualmente, solo in senso inverso. Nel decreto si recupera integralmente lo spirito dell’art. 36 che dava vita ad un sistema tributario autonomo per la Sicilia in cui la Regione “delibera autonomamente” i propri tributi e questo diventa il metodo ordinario di finanziamento delle proprie spese. Le entrate riservate allo Stato, tassativamente elencate, sono destinate a finanziare le funzioni statali, ma, poiché ai sensi dell’art. 20 dello Statuto, la quasi totalità delle spese statali è devoluto alla Regione e poiché, ai sensi dell’art. 119 della Costituzione, lo Stato garantisce compartecipazioni agli enti locali ed alle regioni in modo che possano farsi carico delle funzioni loro attribuite, la “residualità” delle funzioni in capo allo Stato (difesa e poco altro, vedasi sopra) impone una determinazione altrettanto residuale delle risorse estratte dalla Sicilia ed attribuite allo Stato. Per il resto la Sicilia deve essere in grado di gestire le proprie entrate in maniera pienamente autonoma, potendo peraltro attivare una sana fiscalità di vantaggio, la quale non sarebbe neanche “aiuto di stato” in quanto autonomamente deliberata dalla Regione e sopportata dalla comunità siciliana in termini di eventuali minori entrate per la Regione stessa.

L’attribuzione alla Sicilia della potestà di tassare in maniera autonoma redditi ed altre fattispecie tributarie maturate nel suo territorio, oltre a rispondere ad una finalità intrinseca di razionalizzazione della norma e di ostacolo a distorsioni tributarie pesanti che verrebbero a trovarsi tra soggetti in base alla loro diversa residenza (ciò che invece sarebbe una discriminazione territoriale incompatibile con il diritto europeo) risolve alla radice il contenzioso relativo all’art. 37 rendendolo inglobato e quindi addirittura sopravanzato dalla soluzione più completa che qui viene individuata. Del resto, se – si ponga – la Sicilia pone una determinata aliquota marginale sul reddito delle persone fisiche o una determinata aliquota proporzionale sul reddito delle società, come mai potrebbero essere tassate ad aliquote diverse due società, l’una avente sede in Sicilia e l’altra fuori, che operano nello stesso territorio? Come accade, dunque, con i paesi esteri, l’Italia regolerebbe i rapporti con la Sicilia, avendo di fronte a sé un impianto statutario che concede una eccezionale autonomia impositiva, cui peraltro corrisponde una più gravosa responsabilità sul fronte delle spese, come si è visto al decreto precedente.

Decreto V (Fondo di Solidarietà Nazionale e fondi strutturali europei):

Oggetto:

Tutte le risorse di derivazione europea spettanti alla Sicilia sono gestite direttamente dalla Regione senza alcuna intermediazione da parte dello Stato.

Rispetto alla generale assenza di “diritti di perequazione” in materia di spese correnti, la Regione dispone di una risorsa, tutelata da norma di rango costituzionale, data dal Fondo di Solidarietà Nazionale ex art. 38.

Il calcolo della somma va affidato all’ISTAT e posto pari al “mancato gettito” da imposta personale sui redditi, ad aliquote vigenti nel territorio siciliano, dovuto al minor reddito pro capite esistente in Sicilia rispetto alla media nazionale, diviso per due. Il computo è revisionato ogni cinque anni.

L’erogazione del contributo annuale è subordinato alla presentazione di un piano di opere infrastrutturali da parte della Regione allo Stato, ma non ad un sindacato di merito sulla loro opportunità. La Regione deve obbligatoriamente vincolare le somme a spese in conto capitale per investimenti. Le somme eventualmente andate in economia devono essere reinvestite allo stesso scopo.

Nel caso di eccedenza del reddito pro capite siciliano rispetto a quello medio nazionale, sarà lo Stato a dover presentare un piano di investimenti per le aree depresse e a vedersi devolvere dalla Sicilia un Fondo di Solidarietà Nazionale pari al 5 % del surplus di gettito sull’imposta personale sui redditi da persone fisiche per effetto dell’eventuale maggior reddito pro capite siciliano.

Commento:

Il decreto serve a dare base certa alla quantificazione del contributo statale ex art. 38, secondo modalità quanto più possibili fedeli al dettato originario dello Statuto e realisticamente ottenibili.

Il decreto realizza anche l’ineludibile “perequazione infrastrutturale”, imponendo tanto allo Stato, quanto alla Regione, di dedicare ingenti risorse allo sviluppo e al recupero del gap infrastrutturale. La logica del fondo, in sé non specifica della Sicilia, sarebbe anche estensibile a tutto il Mezzogiorno.

Finalità secondaria, ma pure importante, del decreto è quella di garantire una “solidarietà al contrario” dalla Sicilia all’Italia, per evitare che il fondo venga concepito come “privilegio” della Sicilia in quanto tale, con, ovviamente, la ponderazione di tale solidarietà al peso della Sicilia rispetto al complesso dell’Italia: se la Sicilia è circa un decimo del Paese è giusto che, in caso di surplus, sia dato dalla Sicilia al Paese un decimo di ciò che normalmente riceve. Altra finalità è quella di superare impasse e ritardi nell’utilizzo di risorse europee, indebitamente trattenute a Roma per finalità di natura politica.

Decreto VI (Devoluzione di Demanio e Patrimonio statale):

Oggetto:

Il decreto dispone il passaggio automatico e de jure di tutto il demanio statale in Sicilia alla Regione al di fuori delle eccezioni espressamente richiamate nel decreto medesimo. Al demanio sono assimilati i diritti economici e tributari derivanti dallo sfruttamento economico delle acque territoriali prospicienti la Sicilia.

Le “eccezioni” riguardano il demanio militare e i beni di “interesse nazionale”.

Il demanio militare è identificato da quei beni che sono gestiti dal Ministero della Difesa ed effettivamente adibiti alla difesa nazionale. Lo Stato ha l’obbligo di fornire l’elenco di tali beni entro 12 mesi dall’entrata in vigore del Decreto. La smilitarizzazione dei beni attrae i beni demaniali automaticamente alla sfera regionale; parimenti la “demanializzazione” di alcuni beni da destinare alla difesa o la destinazione alla difesa di beni demaniali diversi comporta l’attrazione al demanio statale, previa attribuzione di equo indennizzo all’amministrazione regionale.

I beni di interesse nazionale sono costituiti esclusivamente da quelle infrastrutture la cui utenza sia in prevalenza esterna alla Regione. Lo Stato definisce l’elenco di questi beni parimenti entro 12 mesi, ma il passaggio definitivo allo stesso avviene soltanto previo accordo con la Regione. In mancanza di accordo tra Stato e Regione i suddetti beni sono provvisoriamente gestiti in maniera congiunta tra i due enti. La definizione delle controversie spetta alla Commissione Paritetica.

Il patrimonio indisponibile dello Stato passa integralmente alla Regione con la sola eccezione di quello militare. Per il patrimonio militare valgono le stesse norme disposte per il demanio militare. Al di fuori del patrimonio militare lo Stato non può costituire in Sicilia altro patrimonio indisponibile.

In ogni caso il passaggio di demanio e patrimonio indisponibile alla Regione opera ex lege, senza bisogno di provvedimenti distinti per ciascun bene, i quali, a contrario, sono previsti solo per le eccezioni a tale generale devoluzione.

Il patrimonio disponibile dello Stato presente in Sicilia all’1 gennaio antecedente all’entrata in vigore del Decreto è trasferito alla Regione. Lo Stato ha facoltà, tuttavia, di ricostituire nell’isola a titolo oneroso in futuro nuovo patrimonio disponibile.

Le norme sul passaggio di demanio e patrimonio dallo Stato alla Regione si estendono a tutti gli enti soggetti a controllo dello Stato, qualunque ne sia la forma giuridica, di ente pubblico o di società per azioni, con la sola eccezione del patrimonio degli enti previdenziali.

Nel patrimonio devoluto alla Regione sono compresi gli immobili già di proprietà del Banco di Sicilia e della Cassa Centrale di Risparmio V.E. per le Province Siciliane alla data del primo bilancio antecedente alla loro acquisizione a controllo da parte di altro istituto, con esproprio e determinazione di equo indennizzo a favore degli attuali proprietari, determinato dalla rivalutazione monetaria della somma utilizzata per la loro acquisizione; il costo dell’esproprio è posto a carico dello Stato. La Regione individua tali immobili con proprio provvedimento amministrativo e ne acquisisce la proprietà con decreto.

Commento:

La Regione trova nei proventi patrimoniali una fonte importante di finanziamento prevista dallo Statuto. La valorizzazione del patrimonio pubblico prevista dallo Statuto non consiste nel mantenimento di un patrimonio non funzionale al servizio pubblico, ma all’utilizzo prudente dello stesso per le finalità proprie della pubblica amministrazione in Sicilia. Il problema principale che ha incontrato l’attuazione degli artt. 32 e 33 dello Statuto in passato è stato quello della assoluta discrezionalità attribuita allo Stato nella scelta degli elementi patrimoniali da trasferire alla Regione. Questa “scelta” ha finito per depotenziare in maniera gravissima quella che doveva essere evidentemente una devoluzione integrale di demanio e patrimonio statale in Sicilia con la sola eccezione di quello militare.

Con la attuale formulazione il problema viene risolto con un passaggio de jure. Così la Sicilia si trova ad amministrare direttamente i propri aeroporti, porti, strade, acquedotti, linee elettriche e telefoniche e, in genere, ogni proprietà pubblica. Restano allo Stato solo quelle infrastrutture di rete che servono un’utenza nazionale, come ad esempio i metanodotti che “passano” per la Sicilia, ma non hanno un’utenza prevalentemente siciliana. Ovviamente, insieme a questi “asset” passano alla regione tanto ogni provento che ne deriva, quanto i costi della loro manutenzione.

La previsione di passaggio anche dei beni intestati ad enti statali e parastatali serve ad evitare elusioni della norma quando lo Stato abbia passato tale patrimonio ad enti dallo stesso controllati.

La norma sui patrimoni immobiliari dei banchi siciliani ha invece natura eccezionale, perché incide su un patrimonio ormai dismesso e privatizzato. Ma l’eccezionalità della norma trova giustificazione nel fatto che tale patrimonio, frutto del risparmio secolare dei siciliani, è stato letteralmente “regalato” attraverso artifici contabili e a tale ingiustizia in qualche modo dovrà porsi rimedio.

Decreto VII (Regime finanziario degli enti locali siciliani, ordinamento degli enti locali e amministrazione periferica dello Stato e delle Regioni):

Oggetto:

Il decreto definisce in una prima parte il quadro delle risorse finanziarie degli enti locali. I Comuni, oltre alle eventuali compartecipazioni sui tre tributi erariali, disposte ai sensi del precedente Decreto IV, sono finanziati per mezzo di:
a)      proventi patrimoniali propri;
b)     tributi propri, istituiti liberamente dalla Regione per mezzo di propria legge;
c)      compartecipazioni a tributi regionali;
d)     addizionali a tributi regionali;
e)      trasferimenti dalla Regione.

Sono quindi esclusi definitivamente i trasferimenti da parte dello Stato. I trasferimenti regionali avranno scopo espressamente perequativo per favorire l’effettiva capacità dei Comuni di svolgere le funzioni loro assegnate. Essi saranno proporzionali a popolazione e superficie dei Comuni e inversamente proporzionali alla capacità contributiva per abitante. I Comuni, oltre a svolgere le funzioni proprie, stabilite da legge regionale, svolgeranno, come i loro Consorzi, funzioni delegate da parte della Regione e dello Stato. Per queste funzioni essi avranno diritto ad un trasferimento correlato al costo standard delle funzioni medesime.

I Consorzi comunali vivranno invece esclusivamente di finanza derivata da parte dei Comuni, così come gli eventuali enti locali infracomunali (frazioni, quartieri, circoscrizioni,…).

Per le spese in conto capitale i Comuni possono ricorrere, oltre che a risorse proprie, ad accantonamenti di surplus di bilancio, o a prestiti agevolati erogati dalla Cassa Depositi e Prestiti Regionale, da istituire ai sensi del Decreto III insieme al servizio postale regionale nel quadro della piena devoluzione di funzioni amministrative centrali nella Regione. Il ricorso ad altre forme di indebitamento può avvenire solo sotto la “stretta” vigilanza della Regione.

Il decreto poi dispone sui principi generali dell’ordinamento degli enti locali regionali, integrabile da norma regionale, ma immediatamente efficace nei suoi elementi essenziali. L’ente locale essenziale è il Comune, al quale sono attribuite per legge regionale funzioni proprie e funzioni delegate da Regione e Stato.

L’organizzazione interna dei Comuni (numero e retribuzione dei consiglieri, presenza di circoscrizioni, etc.) è completamente liberalizzata, nell’ambito di alcune norme generali essenziali da determinare con legge regionale, con responsabilizzazione dei Comuni sulla spesa che ne deriva. Alcune funzioni, stabilite con legge regionale, sono da svolgere obbligatoriamente nell’ambito dei Consorzi di Comuni quando il Comune non raggiunga determinate soglie critiche per numero di abitanti, superficie o prodotto interno lordo. La costituzione di Consorzi, per singoli servizi consortili, è libera, purché il nuovo Consorzio risponda ai requisiti ottimali stabiliti con legge regionale e la restante parte dei Consorzi che un Comune volesse abbandonare mantenga tali requisiti.

I primi Consorzi sono costituiti nello stesso decreto e coincidono approssimativamente e all’incirca con gli antichi 25 distretti dell’Isola. I Comuni, tuttavia, potranno uscire da questi Consorzi e realizzarne altri in maniera libera, anche distinta per i distinti servizi, secondo le modalità che saranno stabilite da legge regionale. La prima istituzione serve quindi soltanto per avviarne l’istituzione.

In linea di principio tutti i Servizi regionali e comunali che implicano rapporti con la cittadinanza sono devoluti ai Liberi consorzi di comuni o ai Comuni, con passaggio del relativo personale. Per i servizi che fosse necessario mantenere in capo alla Regione, per la rappresentanza della Regione, e dello Stato che la stessa rappresenta ai sensi del Decreto III, sono costituite parimenti le circoscrizioni distrettuali regionali, con trasferimento alle stesse di tutto il personale in forza alle attuali amministrazioni provinciali, alle prefetture, ed agli organi periferici dello Stato che simultaneamente all’entrata in vigore del Decreto vengono soppressi.

Le funzioni di rappresentanza della Regione e dello Stato nel distretto e i rapporti con i Comuni e Liberi Consorzi di Comuni sono esercitate da un Intendente regionale di nomina governativa regionale.

La Regione dispone l’attuazione del Decreto in modo che l’abbattimento dei costi per gli uffici ed enti soppressi superi il costo del trasferimento del personale dal capoluogo regionale o dai capoluoghi di provincia ai nuovi capoluoghi di distretto. In ogni caso l’avvio della riforma non può comportare alcun costo aggiuntivo per la Regione.

La Regione, infine, laddove giustificato da motivazioni tecniche o economiche, può delegare verticalmente le proprie funzioni ad enti funzionali posti sotto la propria diretta vigilanza e con la partecipazione dei comuni interessati alla relativa governance.

Commento:

Il decreto tende a dare attuazione in maniera unitaria alle disposizioni contenute nell’art. 15 dello Statuto e quindi a definire il rapporto tra cittadino, amministrazioni locali e amministrazione periferica degli enti centrali: Stato e Regione.

Sul piano finanziario gli obiettivi da realizzare sono i seguenti due: quello di attribuire agli enti locali una vera piena autonomia finanziaria e quello di disegnare un’autonomia finanziaria regionale intesa non come “autonomia della Regione”, bensì – come nello spirito originario dello Statuto – come “autonoma del sistema degli enti pubblici regionali” inteso nel suo complesso. È dunque la Sicilia, e non la Regione siciliana, a costituire un ordinamento tributario autonomo nel suo complesso, nel rispetto dei principi generali desumibili dagli articoli del Titolo V della Costituzione.

Finalità del decreto è anche di evitare, tanto sul piano finanziario, quanto sul piano amministrativo, che l’ordinamento regionale riproponga, su scala ridotta, i guasti del centralismo statale, questa volta a spese degli enti locali siciliani che vedrebbero compromesse le loro funzioni.

Altra ratio legis che ispira il decreto è quella di dare la cornice essenziale per l’attuazione dell’art. 15, rinviando alle leggi regionali per una normativa sistematica e di dettaglio. Di fatto, in tal modo, le finalità espresse dallo Statuto sono fissate da un decreto attuativo che funge anche da norma quadro per la legislazione regionale a valle. Il principio ispiratore generale è quello di un’amministrazione regionale centrale che viene alleggerita e ridotta agli essenziali ruoli costituzionali (ARS, Presidenza e Governo) e assessoriali, con una presenza distribuita ma leggera sull’intero territorio regionale e quindi con una maggior vicinanza della Regione al cittadino, e con un ruolo centrale esercitato dalle autonomie comunali.

L’organizzazione periferica ordinaria della Regione in distretti non pregiudica l’utilizzo delle attuali circoscrizioni provinciali per altri fini, quando ritenuto più vantaggioso o economico (ad esempio per le aziende sanitarie) o, addirittura, in alcuni campi, ad una forma di presenza della Regione ancor più centralizzata su quattro “macro-distretti” (Palermo, Catania, Messina, Caltanissetta) sul modello dei distretti giudiziari.

Decreto VIII (Norme di attuazione da sottoporre a ratifica da parte dell’Unione Europea):

Oggetto:

Il decreto definisce i rapporti tra ordinamento regionale siciliano ed ordinamento comune europeo. L’efficacia dello stesso, nelle parti in cui deroga alle normative europee, è subordinata all’adozione di corrispondenti atti giuridici nelle sedi istituzionali europee più opportune.

La prima parte del decreto riguarda la rappresentanza della Sicilia in Europa. In essa sono definiti il numero dei rappresentanti siciliani al Parlamento europeo e nelle altre istituzioni elettive (CES, Comitato delle Regioni), con la costituzione di un collegio separato, così come le modalità di consultazione continuativa delle istituzioni regionali sulle materie di competenza regionale sulle quali il rappresentante italiano in Consiglio esercita il proprio diritto di voto. Il decreto definisce le materie “vitali” per la Sicilia sulle quali la Regione può dare istruzioni “vincolanti” al rappresentante dello Stato.

La seconda parte del decreto riguarda il rapporto della Sicilia riguardo al recente trattato sul Meccanismo Europeo di Stabilità e, in genere, sul patto di stabilità. La Sicilia partecipa dell’obbligo di tendenziale pareggio, ma mantiene la piena sovranità, nel rispetto delle norme sul mercato comune (es. IVA), su tutta la materia tributaria senza alcuna esclusione.

La terza parte del decreto riguarda la materia doganale (in attuazione dell’art. 39). In esso si dispone l’esenzione doganale per ogni tipo di importazione di beni capitali destinati al settore primario e della prima trasformazione dei prodotti del settore primario a favore delle imprese aventi sede legale in Sicilia, con le norme necessarie ad evitare comportamenti distorsivi o che, immettendo tali beni in Europa dalla Sicilia, possano poi entrare nel resto del mercato con elusione delle rispettive tariffe doganali. Il decreto dà anche la possibilità di costituzione di un certo numero di porti o punti franchi, distintamente indicati. Il decreto, infine, dà la possibilità di porre la Sicilia fuori dalla linea doganale europea e di attribuire alla Sicilia la potestà di stabilire tariffe doganali proprie. In ogni caso sarà vietato ogni tipo di tariffe doganali o di restrizioni al commercio tra il territorio della Sicilia e il resto dell’Unione Europea, così come in ogni caso saranno in ogni caso assoggettate alle tariffe europee tutte le merci “in transito” dalla Sicilia verso il resto d’Europa.

La quarta parte del decreto riguarda la materia monetaria e valutaria (in attuazione dell’art. 40). Nel territorio della Regione le funzioni di Banca Centrale Nazionale sono svolte da una Banca Centrale Regionale, rappresentata nel board della BCE dalla Banca d’Italia, il cui capitale sia partecipato a maggioranza da Regione e Comuni e a minoranza dalla Banca d’Italia e la cui governance abbia caratteristiche di professionalità e indipendenza. La Banca Centrale Regionale, quindi, si occuperà dell’immissione nel mercato delle banconote pro quota spettanti alla Sicilia, controllerà una “zecca siciliana” per la coniazione delle monete metalliche, sempre spettanti pro quota alla Sicilia, con attribuzione alla Regione dei relativi proventi. La Banca Centrale Regionale, attraverso la fissazione della riserva frazionaria sul suo ambito di competenza, controllerà anche l’immissione di moneta bancaria nel sistema; gli utili della Banca, dedotti gli accantonamenti, saranno tutti obbligatoriamente distribuiti alla Regione. Essa gestirà anche le riserve auree e valutarie spettanti alla Sicilia, in coordinamento alle altre banche centrali dell’eurozona. La proprietà di tali riserve sarà comunque della Regione, alla quale potranno essere retrocesse eventuali eccedenze, previo parere della Banca Centrale Europea. Esse, per la loro prima costituzione, saranno poste pari alle riserve auree confiscate al Banco di Sicilia nel 1926 e saranno pagate dalla Banca d’Italia in lingotti che dovranno essere custoditi nell’Isola. La Banca Centrale Regionale potrà coincidere con l’istituto di vigilanza sugli istituti di credito regionale costituito ai sensi del Decreto III.

La quinta parte del decreto riguarda la materia finanziaria (in attuazione dell’art. 41). In esso si statuisce che la Regione potrà emettere, solo a valere sul proprio territorio, titoli di debito infruttiferi al portatore, nei limiti indicati dalla Banca Centrale Regionale ai fini di garantire la regolarità del sistema dei pagamenti e la stabilità dei prezzi, irredimibili, valevoli per il pagamento dei tributi regionali e locali, ed aventi valore legale per l’estinzione di obbligazioni tra soggetti residenti in Sicilia. Tali titoli non saranno computati come indebitamento ai fini della valutazione del conseguimento del pareggio di bilancio.

Commento:

Il presente decreto riguarda i rapporti della Regione siciliana e delle sue prerogative autonomistiche nei confronti dell’Europa. Alcuni dei provvedimenti in esso inclusi possono riguardare il solo diritto interno, ma la maggior parte di essi impatta sugli obblighi internazionali dell’Italia. Per questa ragione si è scelto di confinare tutti questi provvedimenti in un unico decreto, la cui efficacia sia subordinata all’esito di un negoziato da intraprendere tra Sicilia, Italia e Unione europea. Tali parti dell’attuazione dello Statuto si rendono indispensabili, non per velleità isolazioniste e men che mai antieuropeiste, ma perché nel tempo l’integrazione ha semplicemente ignorato le competenze della Sicilia e diventa indifferibile un coordinamento delle stesse con l’ordinamento continentale nel frattempo istituito. La presenza di condizioni differenziate di integrazione per realtà geopolitiche non statuali è stata del resto la norma, quando lo stato membro di riferimento le ha volute far valere, per altre regioni insulari o ultra-periferiche. Si pensi, ad esempio allo status delle regioni insulari oceaniche di Spagna e Portogallo o allo status delle dipendenze britanniche (Isole del Canale, Gibilterra, Man) o a quello delle “contee autonome” della Danimarca (Faer Oer, Groenlandia). Inoltre la presenza di condizioni particolari dell’integrazione europea a favore delle “regioni insulari e transfrontaliere” è prevista dallo stesso Trattato sul funzionamento dell’Unione. Si tratta quindi di dare concretezza a quanto potenzialmente già previsto dal diritto comune europeo.

Le peculiarità in materia doganale, finanziaria e monetaria sono, infine, conseguenza inevitabile del fatto che l’autonomia fiscale della Sicilia disegna per la stessa la costituzione di una zona fiscale autonoma. Il dibattito contemporaneo solleva da più parti l’impossibilità di mantenere una stabile unione “economica e monetaria” in assenza di perequazioni fiscali, come di coordinamento delle politiche tributarie. E la Sicilia, a parte il Fondo di Solidarietà Nazionale e trascurabili risorse destinate liberamente dallo Stato per la “coesione”, non ha – a statuto vigente – più alcun diritto a perequazioni fiscali. Da qui la necessità, con prudenza, ad aprire una negoziazione su temi vitali per la nostra economia.

Decreto IX (Regime previdenziale e assistenziale applicabile al territorio della Regione Siciliana):

Oggetto:

Il decreto dispone l’istituzione degli enti previdenziali regionali corrispondenti a quelli statali per la previdenza obbligatoria e per l’assistenza. È data facoltà alla Regione di dar vita a nuovi istituti, nel rispetto delle tutele previdenziali e assistenziali minime previste dalla legge nazionali.

Gli istituti di previdenza regionali acquisiscono tutto il patrimonio degli istituti previdenziali ubicato in Sicilia. Agli stessi sono iscritti obbligatoriamente tutti i nuovi lavoratori a partire dal primo esercizio successivo all’entrata in vigore del decreto.

Gli iscritti alla gestione previdenziale in essere mantengono la loro iscrizione, con facoltà (eventualmente onerosa) di aderire alla nuova gestione regionale in sostituzione di quella statale, fino al momento del collocamento a riposo. I pensionati in essere restano formalmente a carico della previdenza statale.

I pensionati e i lavoratori in essere al momento dell’entrata in vigore del decreto entrano a numero chiuso in un regime transitorio ad esaurimento. I pensionati o i lavoratori italiani che, successivamente alla pensione, trasferiscano in Sicilia la loro residenza, restano a carico degli istituti statali, così come i nuovi iscritti residenti in Sicilia restano a carico della previdenza regionale.

Per questi iscritti ad esaurimento si determina il saldo finanziario tra contributi e prestazioni previdenziali. Tale saldo resta il massimo erogabile dallo Stato per le loro pensioni. Il progressivo peggioramento di questo saldo per effetto dell’invecchiamento della popolazione lavorativa iscritta alle gestioni statali, per il progressivo pensionamento degli stessi o per l’opzione degli stessi alla nuova previdenza, sarà coperto dalla Regione con un trasferimento a favore degli istituti previdenziali nazionali.

Le prestazioni assistenziali e i relativi contributi parafiscali sono determinati con normativa regionale e sono immediatamente di competenza degli istituti regionali, con il rispetto delle prestazioni minime stabilite dalla legge statale.

Le aliquote per i contributi previdenziali sono determinate con legge regionale. Esse avranno valore solo per i nuovi iscritti alle gestioni previdenziali regionali.

Le prestazioni per previdenza complementare e integrativa sono regolate da normativa della Regione e sotto la vigilanza della medesima.

Commento:

Lo stralcio della materia previdenziale e assistenziale rispetto alla generale devoluzione di competenze ex art. 20 è dovuta alla complessa determinazione attuariale del carico previdenziale. In linea di principio sono rispettati i principi dei decreti III e IV sull’attribuzione alla Regione (in questo caso agli enti previdenziali regionali da questa istituiti e controllati) dei proventi e degli oneri connessi a questo comparto, ma con un’amplissima gradualità che eviti la mancata copertura finanziaria per una delle parti (regionale o statale).

Di fatto gli enti previdenziali statali, per i successivi 40 anni circa, vedranno diminuire fino ad estinguersi i contributi raccolti in Sicilia, con contestuale intervento della Regione per sopperire a tale naturale decrescita. Da quel momento gli enti previdenziali in parola avranno in Sicilia solo pensionati, parte a carico degli stessi (per il disavanzo originale dei conti previdenziali, in termini nominali, quindi di necessità assai svalutato nel tempo) e per gran parte a carico della Regione. Quando anche questi pensionati si saranno estinti, la gestione previdenziale autonoma sarà autofinanziata. La lentissima disgiunzione dei conti previdenziali, quasi secolare, si rende indispensabile per evitare scompensi o pregiudizi di sorta.

Decreto X (Decentramento delle funzioni giudiziarie e istituzione della Corte di Cassazione in Sicilia):

Rinvio a quanto già deliberato dalla Giunta. Soltanto si suggerisce di integrare le suddette norme con eventuali altre forme di giurisdizione centrale (ad esempio quelle militari) non ancora decentrate. Si tratta anche qui di norma non direttamente attinente all’ordinamento fiscale, in quanto la Magistratura resta organo dello Stato. Ma la devoluzione integrale di funzioni statali, ai sensi del precedente Decreto III, pone indirettamente a carico della Regione ogni maggiore spesa per gli organismi giudiziari di ultimo livello da istituire, ad eccezione di quelli militari che resterebbero a carico dello Stato.

                                                                                         
Prof. Massimo Costa